В настоящее время отношения с участием потребителей в сфере ЖКХ регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации (ГК РФ), Жилищным кодексом РСФСР, Законом РФ «О защите прав потребителей», Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики», Правилами предоставления коммунальных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26.09.94 № 1099, Правилами оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 392, Основами ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17.02.2004 № 89, иными нормативными правовыми актами.
По общему правилу отношения, регулируемые законодательством о защите прав потребителей, могут возникать из возмездных гражданско-правовых договоров на приобретение товаров, выполнение работ, оказание услуг, в частности (применительно к рассматриваемой сфере правоотношений):
- из договоров найма жилого помещения (в том числе социального найма) в части выполнения работ, оказания услуг по обеспечению надлежащей эксплуатации жилого дома, в котором находится соответствующее жилое помещение, предоставления или обеспечения предоставления нанимателю необходимых коммунальных услуг, проведения текущего ремонта общего имущества многоквартирного дома и устройств для оказания коммунальных услуг (Законом РФ «О защите прав потребителей» не регулируются отношения, относящиеся непосредственно к основному предмету договора найма, в основе которого лежит предоставление жилого помещения во владение и пользование, то есть предоставление прав, а не услуг);
- из договоров подряда (бытового, строительного, на техническое обслуживание приватизированного, а также другого жилого помещения, находящегося в собственности граждан);
- из договора энергоснабжения, являющегося разновидностью договора купли-продажи, когда в качестве продавца соответствующего вида энергии (электричество, вода, газ, тепло) выступает энергоснабжающая организация.
В настоящее время все граждане, проживающие как в приватизированных, так и неприватизированных квартирах в многоквартирных жилых домах, являются потребителями жилищно-коммунальных услуг. Их исполнителем, т.е. стороной в правоотношениях, регулируемых соответствующими положениями Гражданского кодекса РФ, Жилищным кодексом РСФСР (в части, не противоречащей нормам ГК РФ), Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики», Законом РФ «О защите прав потребителей» и другими нормативно-правовыми документами, принятыми во исполнение указанных законодательных актов, в контексте определения, данного в п.1.1 Правил предоставления коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 года № 1099, является предприятие или учреждение (организация), в собственности, полном хозяйственном ведении или оперативном управлении которых находится соответствующий жилищный фонд (а также кондоминиумы, жилищно-строительные кооперативы и т.д. - для потребителей, проживающих в жилищном фонде, находящемся в коллективной собственности).
При этом законодательством о защите прав потребителей не регулируются гражданско-правовые отношения граждан с указанными организациями (например, с жилищно-строительными или дачно-строительными кооперативами, товариществами собственников жилья и т.д.), если эти отношения возникают в связи с членством граждан в этих организациях. Однако законодательством о защите прав потребителей регулируются отношения по поводу предоставления этими организациями гражданам (в том числе членам этих организаций) платных услуг. Так, например, если уставом ЖСК предусмотрена обязанность кооператива обеспечивать оказание платных коммунальных услуг гражданам, то на отношения, возникающие по поводу предоставления указанных услуг, распространяется действие законодательства о защите прав потребителей.
Помимо этого, при определении субъекта соответствующей ответственности перед потребителем необходимо иметь в виду, что в отдельных муниципальных образованиях сложилась практика, при которой фактическим исполнителем жилищно-коммунальных услуг является орган местного самоуправления, реализующий функции управляющей организации в отношении соответствующего муниципального жилищного фонда непосредственно через свои структурные подразделения. Подобная практика является неправомерной, так как свидетельствует о совмещении органом власти функций хозяйствующего субъекта, что противоречит соответствующим положениям п.3 ст.7 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», и в отдельных случаях по формальному признаку может затруднять осуществление защиты прав потребителей на основе правовых норм Закона РФ «О защите прав потребителей», поскольку указанный законодательный акт вообще не определяет органы государственной власти и местного самоуправления в качестве субъектов регулируемых им правоотношений.
Как уже было отмечено выше в основе отношений между потребителем и исполнителем жилищно-коммунальных услуг (продавцом - энергоснабжающей организацией) должен лежать договор (ст.420 ГК РФ, п.2.1 Правил предоставления коммунальных услуг).
С учетом соответствующих положений п.1 ст.161, п.2 ст.420, ст.674 ГК РФ договор найма (в государственном и муниципальном жилищном фонде - социального найма), а для собственников соответствующего жилого помещения в многоквартирном доме - договор обслуживания (технического обслуживания и предоставления коммунальных услуг) должен заключаться в простой письменной форме.
В отношениях потребителя (абонента) с энергоснабжающей организацией договор считается заключенным с момента первого фактического подключения потребителя в установленном порядке к присоединенной сети (п.1 ст.540 ГК РФ).
Основные условия договора найма (обслуживания) определены в п.2.2 Правил предоставления коммунальных услуг. При этом обязанность по подготовке проекта и заключению этого договора согласно п.5.2.1 тех же Правил возложена на исполнителя.
При оценке условий договора необходимо руководствоваться ст.422 ГК РФ и ст.16 Закона РФ «О защите прав потребителей», согласно которой условия договора, ущемляющие права потребителей по сравнению с правилами, установленными законами или иными правовыми актами Российской Федерации в области защиты прав потребителей, признаются недействительными.
В этой связи при выявлении подобных условий (которые могут определять состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч.2 ст.14.8 КоАП РФ) следует исходить из того, что согласно ст.309 ГК РФ обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона и иных правовых актов, а односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных законом (ст.310 ГК РФ).
Кроме того, исполнитель не вправе обусловливать приобретение одних работ (услуг) обязательным приобретением иных и без согласия потребителя выполнять дополнительные работы (услуги) за плату (п.п.2, 3 ст.16 Закона РФ «О защите прав потребителей»).
То обстоятельство, что в большинстве случаев отношения потребителей жилищно-коммунальных услуг с соответствующими исполнителями не оформлены надлежащим образом не должно служить основанием для признания отсутствия между ними договора как такового, поскольку между названными сторонами в любом случае (прежде всего - в силу закона) существуют договорные отношения, основанные среди прочего на фактической поставке гражданам соответствующих энергоресурсов, вне зависимости от наличия или отсутствия заключенного в установленном порядке (с соблюдением простой письменной формы) договора найма (социального найма) жилого помещения или договора на его обслуживание.
При оценке договорных отношений, фактически сложившихся в сфере ЖКХ, особое внимание следует уделять рассмотрению обстоятельств отключения граждан-потребителей от источников электроэнергии, тепла, воды и т.д. Подобные действия на практике как правило осуществляются либо в качестве соответствующей «меры воздействия» на недобросовестных плательщиков жилищно-коммунальных услуг или являются следствием неоплаты ресурсоснабжающим организациям оказанных ими коммунальных услуг организациями-исполнителями, обеспечивающими предоставление этих услуг гражданам-потребителям и являющимися по отношению к ним обязанной стороной.
При рассмотрении подобных фактов, зачастую сопровождающихся значительным числом жалоб граждан, необходимо исходить из нижеследующего.
1. В настоящее время прекращение или ограничение подачи какого-либо вида энергии гражданам, не оплачивающим ее своевременно, в качестве меры гражданско-правовой ответственности потребителей, не предусмотрено ни одним из действующих законодательных актов - ни ст.547 ГК РФ, закрепляющей общие основания ответственности по договору энергоснабжения (в отношениях абонентов с энергоснабжающими организациями), ни ст.15.5 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», определяющей формы и степень ответственности граждан за оплату жилья и коммунальных услуг.
Кроме того, поскольку в соответствии с п.3 ст.541 ГК РФ гражданин, использующий энергию для бытового потребления, вправе использовать ее в необходимом ему количестве, а права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и (согласно пункту 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации) только в той мере, в какой это необходимо для целей, прямо определенных указанной статьей Основного закона Российской Федерации, следует иметь ввиду, что положения п.5.1.3 Правил предоставления коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1994 года № 1099 (т.е. до введения в действие нового Гражданского кодекса Российской Федерации), допускающие возможность прекращения предоставления коммунальных услуг в случае просрочки оплаты более трех месяцев, не должны подлежать применению в силу п.5 ст.3 ГК РФ.
2. Исходя из соответствующих положений ст.15 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» (в редакции Федерального закона от 6 мая 2003 года № 52-ФЗ), п.п.1.1-1.5 Правил предоставления коммунальных услуг обеспечение потребителей жилищно-коммунальных услуг надлежащим теплоснабжением, электроснабжением, холодным и горячим водоснабжением является для исполнителя обязательным.
При этом, согласно п.5 ст.4 Закона РФ «О защите прав потребителей» и п.п.1.5, 4.1 Правил предоставления коммунальных услуг каждый потребитель имеет право на то, чтобы услуги, связанные с энерго-, тепло- и водоснабжением занимаемого им жилого помещения, соответствовали по качеству обязательным требованиям нормативов и стандартов, санитарных правил и норм и условиям договора.
Другим распространенным нарушением прав потребителей является принудительное взыскание с граждан пени за просрочку оплаты жилищно-коммунальных услуг, в основе которого, как правило, лежат соответствующие положения п.2.5 Правил предоставления коммунальных услуг.
В этой связи, при определении состава соответствующего правонарушения в действиях исполнителя жилищно-коммунальных услуг или энергоснабжающей организации необходимо исходить из следующего.
Неустойка (пеня) как способ обеспечения исполнения обязательств согласно ст.330 ГК РФ может быть предусмотрена только федеральным законом или договором. Поскольку закон, содержащий соответствующую императивную норму в части определения предельного размера пеней при задержке гражданином оплаты жилья и коммунальных услуг вступил в силу лишь с 8 мая 2003 года (см. Федеральный закон от 6 мая 2003 года № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты РФ в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг»), вопрос правомерности ее взыскания находится в прямой зависимости от того, содержится ли условие о ее взимании в договоре найма (социального найма) или обслуживания (технического обслуживания) жилого помещения, заключенном между потребителем и исполнителем, или в договоре энергоснабжения.
Отсутствие такого договора, свидетельствующее о несоблюдении письменной формы соглашения о неустойке, позволяет сделать вывод о навязывании потребителям условий, ущемляющих их права по сравнению с правилами, установленными ст.ст.330, 331 ГК РФ, что является нарушением ст.16 Закона РФ «О защите прав потребителей» и п.21 Правил оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года № 392, в соответствии с которым «пени за несвоевременное внесение гражданами платы взимаются в случае, размере и порядке, установленных законодательством Российской Федерации и заключенными договорами».
При оценке фактически установленного порядка оплаты жилищно-коммунальных услуг гражданами следует иметь в виду, что он должен соответствовать общим принципам, заложенным в статье 37 Закона РФ «О защите прав потребителей» и статье 15.2 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», и не ущемлять права потребителей в отношении выбора формы соответствующей оплаты.
В этой связи особое внимание следует уделить соблюдению исполнителями жилищно-коммунальных услуг положений п.19 Правил оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг, согласно которому «если иное не установлено договорами социального найма, договорами найма и договорами с управляющими и иными организациями, имеющими перед гражданами обязательства по содержанию, ремонту жилья и предоставлению коммунальных услуг, граждане вправе по своему выбору:
а) оплачивать жилье и коммунальные услуги наличными денежными средствами или в безналичной форме со счетов в выбранных ими банках или переводом денежных средств без открытия банковского счета, а также почтовыми переводами;
б) поручать другим лицам вносить плату вместо них любыми способами, не противоречащими договорам, указанным в настоящем пункте;
в) вносить плату за жилье и коммунальные услуги частями за прошедший месяц до окончания установленного срока ее внесения;
г) осуществлять предварительную оплату жилья и коммунальных услуг в счет будущих месяцев».
Условия отсрочки или рассрочки оплаты жилья и коммунальных услуг (в том числа погашение задолженности) согласовываются гражданами с соответствующими исполнителями, имеющими перед ними договорные обязательства по содержанию, ремонту жилья и предоставлению коммунальных услуг.